坚定不移推进国企混改 助力经济高质量发展

  今年3月16日出版的2025年第6期《求是》杂志发表习近平总书记重要文章《坚持和落实“两个毫不动摇”》。文章强调，“党和国家坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。

  党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》亦提出要坚持和落实“两个毫不动摇”，强调“促进各种所有制经济优势互补、共同发展”。这一重要论述，释放了推动国企民企深化合作、协同发展进入新阶段的明确信号。

  混合所有制改革是国企改革的重要组成部分，推动国企混合所有制改革，不仅能够深入贯彻落实党中央的重要要求和党的二十届三中全会精神，更可较大程度地解决国企和民企及社会上存在的各种复杂问题，充分体现中国特色社会主义优势。混合所有制改革应当是今后国企改革的重要突破口和未来国企改革的主要实现形式。

  但在实践中，由于某些国企委派高管违规履职、监管缺位、民企产权不平等的问题比较严重，导致有些混改企业乱象丛生、一定程度上造成了国有资产的流失从原本期望实现的“1+1＞2”的经济效应，陷入到“1+1＜1”的困境，甚至沦为个别国企管理人员贪腐的工具和土壤，从而引发社会对国企混改的质疑，影响国企混改的质量和进度，严重影响国计民生和社会与经济发展。

  习近平总书记不久前在吉林发表重要讲话强调，无论深化国资国企改革，还是促进民营经济发展，都要全面落实政策规定，注重典型引路，既解决共性问题又解决个性问题。

  为深入分析国企在混改过程中存在的问题，助力国企改革行稳致远，推动国有经济健康发展。本文通过对广受关注的“中广核实华现象”进行深度剖析，指出产生问题的核心原因，并提出解决方案，为相关部门根据混改企业的特殊形态和具体问题，修订《企业国有资产法》等相关法律法规提供依据，加快制定更加适合企业混改的规章制度，完善和落实综合治理措施，充分发挥各种所有制的优势和力量，整体促进混改企业的健康、快速发展。

  国有企业与非公有制企业不应该是对立的，而应该是协同发展、携手并进的。二者进行混合所有制改革（下称“国企混改”）的融合，能够深入落实党的二十届三中全会关于“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”的重要要求。

  2024年10月29日，习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上强调，要突出经济体制改革这个重点。坚持社会主义市场经济的改革方向，着眼充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用，加快构建全国统一大市场，加快健全宏观经济治理体系；坚持和落实“两个毫不动摇”，为各种所有制经济发展提供公平公正的法治环境。习近平总书记这一重要论述，与坚持和落实“两个毫不动摇”一以贯之，具有非常重要的指导意义。

  对于试图分出二者轻重的关切，总书记强调“没有单打一，没有一点论，这一点什么时候都没有动摇过。公平公正，一碗水端平，不要搞孰轻孰重。”

  而国企混改将集中力量办大事和正确引导的制度优势与激发微观主体能动性的市场逻辑深度融合，正是巩固和发展公有制经济，同时发挥非公有制经济活力的良方良策，建设中国特色社会主义。

  国企混改是新时代我国经济体制改革的重要突破口，是未来国企改革的主要实现形式，是实现“国民共进”、推动经济高质量发展的重要举措。国企混改不能因为遭受挫折和存在问题就因噎废食，要做到“直面矛盾问题不回避，铲除顽瘴痼疾不含糊，应对风险挑战不退缩”，全面调研并采取积极措施，坚定不移地将国企混改进行到底。

  国企混改是利国利民利企业的良方

  国企混改不仅强调形式意义上的产权多元化、边界清晰，更强调实质意义上的权责明确、公司内部的股权制衡实质有效，以解决国企长期以来的股权结构失衡和国企委托链条过长所致的所有者缺位问题，实现强强联合、各种资本优势互补、相互促进、相互监督，促进国企民企共同发展，降低运行成本和风险。具体来说，混改具有以下几方面的重要意义：

  第一，巩固和发展公有制经济，扩大国有资本的影响力。通过混改，国有资本可以用较少的资金撬动更多的社会资本，形成更多的国有控股、参股企业，实现国有资本“活起来、动起来、强起来”，进一步做优做强做大国有资本，优化国有资本布局，增强渗透力、控制力与影响力。

  第二，鼓励、支持、引导民营企业规范经营管理。通过混合所有制改革，可以将国企在财务、法务、安全生产等方面的制度和经验引入混改企业，同时影响参与混改的民企。引导混改企业和民营企业规范经营行为，解决融资、税收、用工管理、政企关系、安全生产等各方面可能存在的问题，提升经营和管理水平，促进企业健康发展。

  第三，建立现代化企业制度，注入新的活力，优化资源配置。国企混改，一是通过引入非公有资本，推动国企建立现代企业制度，真正实现“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，全面提升我国企业的市场竞争力和经营效率；二是利用民企贴近市场、懂经营、有创新、讲效益、决策流程快、行动灵活等优势，给国企注入新的活力；三是将国企的低效资金和银行资金通过市场化重新配置到更有活力的生产性领域。还有助于解决民企融资难、民间投资风险及金融诈骗等老大难问题，利用社会力量和市场行为推动经济发展，助力经济转型升级。

  第四，与具备社会责任感的企业合作，提升企业内控水平。我国有一大批具有经济实力、发展眼光、政治觉悟和社会责任感的企业和企业家，他们为我国经济和社会发展作出了重要贡献。如果国企混改与这些民企和企业家合作，民企股东出于逐利需求和社会责任感及零距离接触的便捷，可以对混改企业实现随时随地监督，真正形成有效的内部制衡机制，有助于提升企业的内控水平，推动形成良好的企业文化与行业规范。

  第五，有助于提升公有制经济的国际形象和与外资的结合度：混改有助于破除国际上对国企“封闭单一、集权经营、效率低下”的刻板印象，可以展现中国国企在全球化背景下的开放态度和适应能力，有利于推动国有资本并带动民企在全球经济中的积极参与和影响力提升，争创世界一流企业。

  当前国企混改存在的问题和原因

  然而，有些国企在混改后，并不能取得预期效果，甚至反过来还会出现公司治理混乱、国有资产严重流失、造成不良社会影响等问题，导致混改效果陷入“1+1＜1”、甚至破产倒闭的困境。广受关注的“中广核实华现象”就是一个典型的案例，本来该混改企业是既能利用央企资源、又能发挥民企优势、还能得到当地政府的优惠政策和稀缺的能源项目，可谓占尽天时地利人和。企业注册资金不足一亿元，前三年的利润就可以达到8000多万元。如果后续按计划全面开展瓶装液化石油气零售业务，则有可能实现更优质发展并实现上市目标。但由于国企委派的高管独断专行，企业陆续出现解除收入稳定的业务合同、终止具有潜力的项目建设、甚至全面停产停业，导致经营严重亏损、资产大幅贬值等情况。结合其它一些混改案例，这些问题产生的主要原因包括：

  一是国企委派高管未尽到忠实勤勉义务。部分国企委派在混改企业的高管，不仅未尽到忠实勤勉义务，而且肆意违法违规乱作为，无视公司规章制度，长期凌驾于董事会和股东会之上，导致混改企业管理混乱、经营亏损、资产贬值，甚至陷入破产倒闭的困境。

  二是缺乏有效制衡，内部人控制严重。由于部分国企、尤其是混改后国有股东的监管力度减弱，国企委派高管权力过大，“内部人控制”现象严重，长期缺乏有效制衡，产生“监管真空”，导致公司内部纠错机制失效，企业治理混乱，管理人员和企业出现问题不能得到及时解决。

  三是公司正常治理机制被架空。由于缺乏有效监督，部分混改企业不召开或不按规定召开董事会议，即便召开会议也无实质审议程序。重大事项不征求股东意见或不向董事会报告。甚至不经董事会批准和授权，擅自签订或变更或解除合同和终止约定项目的合作、擅自停产停业等等，特别值得关注的是：国企管理人员聘请的某些审计和评估及律师等第三方机构，也存在不能正确履职的问题，甚至成为掩盖问题的工具，导致股东权利被系统性剥夺。

  四是民企股东监督权被剥夺。在一些混改企业中，出现民企股东的知情权、参与权、监督权等合法权利均被严重剥夺、甚至对投诉举报的民企股东进行打击报复的现象。民企无法有效发挥经营管理和监督作用，混改企业变成了“一言堂”，成为混改企业失败、损失不断扩大的主要根源之一。

  五是司法和舆论监督无力。部分混改企业的高管为了掩盖问题和逃避追责，通过操控董事会非法决策、阻挠司法程序、聘请律师为个人违法违规进行辩护，甚至利用国企声誉压制舆论监督等手段，导致司法和社会舆论等外部监督难以发挥作用。

  完善符合混改企业的综合治理措施，坚定不移推进国企混改

  尽管国企混改在实践中遇到了诸多问题，但我们不能因噎废食。混改的方向正确是毋庸置疑的，存在的问题并非无解。我们应当知难而进，通过广泛调研，积极寻找、完善和落实符合混改企业的综合治理措施，坚定不移地推进国企混改。建议从以下几个方面着手：

  第一，从理论上论证国企混改的本质和论证国企混改的科学方法，创造国企混改的优良环境，大张旗鼓、坚定不移的推进国企混改，促进经济持续健康发展。国企混改不是国有资本和非公有制资本简单拼凑，更不是计划经济和市场经济对立在某个企业中，而是借助双方优势强强合作、优势互补，有机融合，衍生或升级为更强大、更有活力和生命力的企业。国企混改不是做小做空国有资本而是做大做实国有资本，也不是控制约束非公有制资本而是鼓励、引导、支持非公有制资本做强做优，实现国民共进。因此，要消除某些思维还停留在计划经济时代人群的担忧，也要消除舆论特别是网络上对民企的误解和中伤给民企带来的巨大压力。从内部控制和外部环境两个方面，从根本上调整国企管理人员和民企的心态和地位，真正实现产权平等和经营权自由。

  第二，保障民营资本在公司治理中的监管功能。长期以来，由于国有企业在资金、技术、人才等方面具有显著优势，使得民营企业在市场竞争中处于劣势地位。混改企业中，特别是在国企控股的情况下，民企股东更是难以充分发挥作用。因此，国企混改需强化民企的产权保护，只有充分保障民营企业的合理利益，赋予民企应有的权力，混合所有制改革才不是行政命令和政策负担，不是“拉郎配”和瓜分资源，才有可能真正实现混改后按市场规则运行。不仅要保障民企股东的知情权、参与权，确保民企股东能够有效参与公司治理。更要加强民企股东的监督作用，对国企管理人员进行有效制衡。

  具体来说，需从以下方面强化制度建设、法律约束与治理规范：一是混改企业并不一定都要国企控股，而且可以探索实行产权和经营权分离。国企主要在发展方向上和合规性方面发挥作用，其他方面要充分发挥民企的作用，国企管理人员才不敢贪腐、不能贪腐、不想贪腐；二是强化法律程序刚性约束，建立决策程序“双备案”机制，将股东会或董事会的会议文件向国资监管部门和第三方机构备案。若发现程序瑕疵并造成损失，则应立即启动问责机制，使管理人员不敢乱作为，推动企业从“被动合规”转向“主动敬畏”；三是允许民企股东聘请第三方机构对混改企业进行审计。保障民营资本的监管权深入公司治理，真正实现混改“引资、引制、引智”的初衷。

  第三，完善法律法规，构建高效司法救济机制，加大董监高违规成本。在混改企业中，民企股东因资源不对等、信息壁垒等原因，往往难以有效行使权利，因此需通过公益诉讼和强化司法救济提供保障。具体而言包括以下几个方面：一是创新公益诉讼支持体系，针对混改企业中的系统性违规，检察机关可依据《企业国有资产法》提起行政公益诉讼，督促相关监管部门履职，形成对违法行为的震慑力；二是强化诉讼证据收集与司法建议刚性化。民企股东可申请法院责令企业提供关键证据，法院对管理人员滥用职权损害公司利益的案件应当向国资监管部门提出司法建议，要求限期整改，并将拒不整改的企业纳入信用记录。通过公益诉讼与司法救济“双轮驱动”，为民营资本赋予“低成本、高威慑”的维权路径，倒逼混改企业树立合规意识和治理改进。

  第四，拓宽举报投诉渠道，加强纪检监察查处力度。面对混改企业管理人存在的违规管理问题，应该将违法违纪的监督举报渠道，从现有的央国企系统内部纪监委拓宽至混改企业住所地纪监委，使得二者对国企管理人员的投诉举报都有受理管辖权限，二者进行联合调查处理，确保民企股东和公司员工均能够通过合法途径投诉举报，形成对国企管理人员的有效监督。通过激活纪检举报的作用，强化信息公开，公示处理结果，并接受社会监督，使民企股东成为国资监督的重要力量，促使混改企业治理更透明、更规范、更有效。

  第五，强化舆论监督与社会共治。构建“全民守护国有资产”的监督体系，可以通过以下措施将舆论监督转化为制度性制衡：一是健全举报人保护机制，在《企业国有资产法》中加入举报人保护条款，增设“打击报复国有资产举报人罪”，对恶意报复行为追究刑责，明确举报人安全保障机制。二是信息披露阳光化，要求混改企业通过“双轨披露”平台，向国资监管部门和社会同时公开重大决策相关信息。建立“红、橙、黄”三级资产风险预警公示制度，对连续两年“红色预警”的企业启动接管程序。三是引入社会力量参与监督，设立“社会监督员”制度，从人大代表、会计师、律师、财经媒体中遴选专业人士组成独立监察团队，赋予其调阅非涉密文件、列席董事会会议的资格。四是强化媒体监督法治保障。明确媒体监督权。推行“嵌入式监督”，在重大混改项目中引入财经记者和行业专家全过程跟踪监督。通过“举报保护-信息阳光化-社会参与-媒体制衡”的综合监督网络，使社会力量成为国有资产守护者，推动混改企业健康发展。

  第六“抓典型”，以点带面完善国资管理：对出现问题的混改企业应当进行挽救，不要把孩子和脏水一起倒掉，关键是对违法违规行为进行重点惩戒。通过对个别典型案例的处理，展现刀刃向内、壮士断腕的决心，向整个国资管理领域传递积极的信号并形成广泛的威慑。在开展多层级、大范围、高频次的一般检查的基础上，对重点案例进行重点执法执规执纪检查，以获取更多、更深入的关键性问题并严厉处置。将具有革新性的有效举措推而广之，从“小试”到“中试”到“全面推广”，切实维护国有资产保值增值，整体促进我国国企混改企业健康、快速发展。

  习近平总书记指出，把公有制经济巩固好、发展好，同鼓励、支持、引导非公有制经济发展不是对立的，而是有机统一的。公有制经济、非公有制经济应该相辅相成、相得益彰，而不是相互排斥、相互抵消。

  “国民共进”是社会主义初级阶段以公有制为主体、多种所有制经济共同发展基本经济制度的实践表现，混合所有制改革更是从主体角度实现“国民共进”的创举。诸如“中广核实华现象”，揭露出实践当中存在的普遍而典型的问题，成为政策制定者、改革推进者们改革信心的巨大挑战。

  国企混改是利国利民利企业的重要举措，我们不能因为部分混改企业出现问题就停滞不前。相反，面对国资流失和监管缺位的乱象，纠正问题、因势利导的时机已经成熟，应当以坚定的决心和果敢的行动，抓典型、树新风，通过重建内部管理机制、完善问责体系、强化外部监督，破解管理层权力滥用及“一言堂”现象，重建市场信任，挽回国有企业的社会形象，为国家繁荣、民众福祉、民族复兴提供坚实基础。只有这样，才能真正实现国有资本与非公有制资本的“国民共进”，推动我国经济的高质量发展，为实现中华民族伟大复兴奠定坚实基础。